La décision de l’Etat de vendre sa participation à ADP fait beaucoup réagir les politiques de tous bords qui y voient une erreur stratégique. Pourtant le contexte économique semble favorable à une vente dans de bonnes conditions, est-ce le bon moment pour l’Etat pour vendre ses actifs à ADP
Du point de vue financier, le moment est effectivement le bon puisque les cours de la Bourse sont au plus haut et ADP vient de connaître plusieurs années de hausse des trafics. Son chiffre d’affaires a progressé de plus de 50% depuis 2012. L’action ADP vaut aujourd’hui (29 mai) 180 euros, le double de sa valeur de la fin 2016 et quatre fois plus que le cours d’introduction (45 euros). En tant qu’actionnaire, l’Etat fait un bon choix. Il va pouvoir récupérer plusieurs milliards d’euros. Il en a bien besoin dans un contexte où la réduction des déficits publics reste une priorité.
Ce qu’il faut bien comprendre est qu’il s’agit d’un choix contraint. En « bon père de famille », l’Etat devrait conserver ces actifs pour les générations futures. Mais pour cela, il faudrait trouver les fonds correspondants ailleurs, par la baisse des dépenses ou la hausse des impôts. S’ils étaient cohérents, ceux qui critiquent cette décision de privatisation devraient indiquer la solution alternative qu’ils proposent, par exemple une hausse de la CSG pour les retraités…
Un aéroport n’est pas une entreprise comme une autre puisque s’y trouvent des frontières sur lesquelles l’Etat doit garder le contrôle. Une vente de ses actifs ferait-elle perdre à l’Etat une partie de ses responsabilités en termes de sûreté et de contrôle aux frontières ? Les normes de sécurité dans leur ensemble peuvent-elles être diminuées par le retrait de l’Etat de l’actionnariat ?
La réponse est non, la direction générale de l’aviation civile va conserver toutes ses prérogatives sur les questions de sécurité et de sûreté. Il en ira de même pour les services des douanes ou de la police de l’air et des frontières. Dans tous ces domaines régaliens, le gestionnaire privé de l’aéroport aura tout intérêt à être coopératif avec les services de l’Etat. C’est un moyen pour lui d’éviter d’être en position de faiblesse sur d’autres thématiques comme la qualité de service ou le montant des redevances.
L’exploitation d’un aéroport pose aussi de gros défis environnementaux. On pense notamment au couvre-feu nocturne qui empêche les avions d’atterrir ou décoller à certaines heures. La réglementation restera-t-elle la même après la vente de ses actifs par l’Etat ?
Paradoxalement, l’Etat se montre souvent plus exigeant avec un concessionnaire privé qu’avec une entreprise publique. Le transport ferroviaire en est le meilleur exemple. Les exigences environnementales peuvent même être accentuées pour ADP car si l’Etat n’est plus actionnaire, ou s’il ne conserve qu’une part très minoritaire, il peut alourdir les contraintes sans réduire les recettes de l’agence des participations de l’Etat (APE). Car le fait d’être à la fois actionnaire et défenseur de l’intérêt général place systématiquement l’Etat en position de conflit d’objectif. Cela a été jusqu’à présent le cas lorsqu’il s’agissait de fixer les redevances aéroportuaires.
Les compagnies aériennes versent à ADP une redevance pour utiliser son infrastructure. Comment ces tarifs sont-ils fixés et quel impact le retrait de l’Etat va-t-il avoir sur le prix du transport aérien ?
Faute d’un régulateur indépendant dans le transport aérien, les redevances pour ADP sont fixées par l’Etat à des niveaux relativement élevés. Elles ont connu depuis 10 ans une progression constante pour financer les lourds investissements réalisés sur la plateforme. Mais cela garantissait aussi une rentabilité élevée aux actionnaires, dont l’Etat encore détenteur de plus des deux tiers des actions. Depuis plusieurs années les compagnies aériennes se plaignent de ces choix qui font de la plateforme parisienne une des plus chères du continent. Ainsi, fin 2016, l’ensemble des compagnies utilisatrices de la plateforme, y compris Air France, ont rejeté la proposition de hausse des redevances, pourtant modeste (+0,8%), proposée par ADP et validée par l’Etat.
En toute logique, la privatisation devrait conduire l’Etat et la commission consultative aéroportuaire (COCOA), qui l’assiste dans cette mission (voir le chapitre VIII du code de l’aviation civile), à être plus exigeants avec ADP, afin que les gains de productivité ne profitent pas qu’aux actionnaires ou au personnel. Dans la mesure où ADP ne sera plus une « vache à lait » pour le budget de l’Etat, ce dernier pourra sans doute mieux exercer son rôle de régulateur. Ce serait bien sûr encore mieux s’il existait un régulateur indépendant…
En 2017, Skytrax (organisme de consultation britannique effectuant des recherches pour les compagnies aériennes) plaçait l’aéroport Charles de Gaulle à la 32ème place dans la liste des meilleurs aéroports du monde. D’après vous, la logique de rentabilité qui préside davantage aux entreprises entièrement privées assurera-t-elle une amélioration de la qualité de service pour les compagnies aériennes et les voyageurs ?
En toute logique la privatisation devrait conduire à améliorer ce résultat qui n’est vraiment pas satisfaisant. La mauvaise performance actuelle est due en partie à la taille de l’aéroport de Roissy. Il est plus difficile de gérer plusieurs dizaines de millions de passagers par an que d’en gérer 8 ou 9 comme à Lyon Saint-Exupéry. Il faut ajouter que certains bâtiments de Roissy n’ont pas été conçus pour que la circulation des passagers se fasse de façon optimale. L’architecte qui a conçu le plan général des aérogares 2A à 2D a pensé aux belles courbes qui caractérisent cet ensemble. Mais le rétrécissement et parfois les changements niveaux entre les aérogares compliquent les cheminements. Et que dire des temps d’attente pour les contrôles de sécurité et d’identité. La gestion publique n’a pas fait la démonstration de sa grande efficacité. Que l’on songe aux fonds engloutis il y a quelques années dans un transport par câble [le « Roissyphérique », NDLR] qui n’a finalement jamais vu le jour. Et n’oublions pas qu’une aérogare toute neuve s’est brutalement effondrée il y a quelques années, tuant plusieurs passagers. Que n’aurait-on dit à l’époque si ADP avait été une structure privée ?
Face à cette situation il est clair que les nouveaux actionnaires, on parle avec insistance de Vinci, vont d’abord chercher à améliorer les choses. Car la rentabilité qu’ils cherchent est à long terme et elle dépendra de la qualité du service. Débarrassé de son métier d’actionnaire, l’Etat pourra se montrer plus exigeant avec l’opérateur.
C’est une illustration supplémentaire du fait que très souvent il est préférable de faire-faire que de faire. Avec un sous-traitant, un contrat bien rédigé permet d’obtenir de meilleurs résultats que si les choses étaient faites en interne. C’est le principe de l’externalisation des tâches. C’est une pratique très répandue aujourd’hui, y compris pour des missions de service public comme la construction et la gestion de prisons, d’hôpitaux ou d’infrastructures de transport (autoroutes à péage, LGV Tours-Bordeaux…). Même si des échecs peuvent exister parfois dans ces partenariats public-privé, les résultats sont le plus souvent probants. Mais cela suppose que l’Etat se dote des moyens nécessaires pour contrôler ce que fait l’opérateur privé et qu’il ne soit pas seulement intéressé à la hausse du chiffre d’affaires car cela lui rapporte des recettes fiscales supplémentaires.
Le fait qu’un gestionnaire d’aéroport cherche à améliorer sa rentabilité n’est pas une mauvaise chose du point de vue de l’intérêt général. Mais cela suppose que celui qui est en charge de l’intérêt général ne se comporte plus comme un actionnaire. La privatisation va réduire le rôle de l’APE et devrait en contrepartie renforcer le rôle du ministère de l’écologie ou de la DGAC. Faut-il s’en inquiéter ?
Du point de vue financier, le moment est effectivement le bon puisque les cours de la Bourse sont au plus haut et ADP vient de connaître plusieurs années de hausse des trafics. Son chiffre d’affaires a progressé de plus de 50% depuis 2012. L’action ADP vaut aujourd’hui (29 mai) 180 euros, le double de sa valeur de la fin 2016 et quatre fois plus que le cours d’introduction (45 euros). En tant qu’actionnaire, l’Etat fait un bon choix. Il va pouvoir récupérer plusieurs milliards d’euros. Il en a bien besoin dans un contexte où la réduction des déficits publics reste une priorité.
Ce qu’il faut bien comprendre est qu’il s’agit d’un choix contraint. En « bon père de famille », l’Etat devrait conserver ces actifs pour les générations futures. Mais pour cela, il faudrait trouver les fonds correspondants ailleurs, par la baisse des dépenses ou la hausse des impôts. S’ils étaient cohérents, ceux qui critiquent cette décision de privatisation devraient indiquer la solution alternative qu’ils proposent, par exemple une hausse de la CSG pour les retraités…
Un aéroport n’est pas une entreprise comme une autre puisque s’y trouvent des frontières sur lesquelles l’Etat doit garder le contrôle. Une vente de ses actifs ferait-elle perdre à l’Etat une partie de ses responsabilités en termes de sûreté et de contrôle aux frontières ? Les normes de sécurité dans leur ensemble peuvent-elles être diminuées par le retrait de l’Etat de l’actionnariat ?
La réponse est non, la direction générale de l’aviation civile va conserver toutes ses prérogatives sur les questions de sécurité et de sûreté. Il en ira de même pour les services des douanes ou de la police de l’air et des frontières. Dans tous ces domaines régaliens, le gestionnaire privé de l’aéroport aura tout intérêt à être coopératif avec les services de l’Etat. C’est un moyen pour lui d’éviter d’être en position de faiblesse sur d’autres thématiques comme la qualité de service ou le montant des redevances.
L’exploitation d’un aéroport pose aussi de gros défis environnementaux. On pense notamment au couvre-feu nocturne qui empêche les avions d’atterrir ou décoller à certaines heures. La réglementation restera-t-elle la même après la vente de ses actifs par l’Etat ?
Paradoxalement, l’Etat se montre souvent plus exigeant avec un concessionnaire privé qu’avec une entreprise publique. Le transport ferroviaire en est le meilleur exemple. Les exigences environnementales peuvent même être accentuées pour ADP car si l’Etat n’est plus actionnaire, ou s’il ne conserve qu’une part très minoritaire, il peut alourdir les contraintes sans réduire les recettes de l’agence des participations de l’Etat (APE). Car le fait d’être à la fois actionnaire et défenseur de l’intérêt général place systématiquement l’Etat en position de conflit d’objectif. Cela a été jusqu’à présent le cas lorsqu’il s’agissait de fixer les redevances aéroportuaires.
Les compagnies aériennes versent à ADP une redevance pour utiliser son infrastructure. Comment ces tarifs sont-ils fixés et quel impact le retrait de l’Etat va-t-il avoir sur le prix du transport aérien ?
Faute d’un régulateur indépendant dans le transport aérien, les redevances pour ADP sont fixées par l’Etat à des niveaux relativement élevés. Elles ont connu depuis 10 ans une progression constante pour financer les lourds investissements réalisés sur la plateforme. Mais cela garantissait aussi une rentabilité élevée aux actionnaires, dont l’Etat encore détenteur de plus des deux tiers des actions. Depuis plusieurs années les compagnies aériennes se plaignent de ces choix qui font de la plateforme parisienne une des plus chères du continent. Ainsi, fin 2016, l’ensemble des compagnies utilisatrices de la plateforme, y compris Air France, ont rejeté la proposition de hausse des redevances, pourtant modeste (+0,8%), proposée par ADP et validée par l’Etat.
En toute logique, la privatisation devrait conduire l’Etat et la commission consultative aéroportuaire (COCOA), qui l’assiste dans cette mission (voir le chapitre VIII du code de l’aviation civile), à être plus exigeants avec ADP, afin que les gains de productivité ne profitent pas qu’aux actionnaires ou au personnel. Dans la mesure où ADP ne sera plus une « vache à lait » pour le budget de l’Etat, ce dernier pourra sans doute mieux exercer son rôle de régulateur. Ce serait bien sûr encore mieux s’il existait un régulateur indépendant…
En 2017, Skytrax (organisme de consultation britannique effectuant des recherches pour les compagnies aériennes) plaçait l’aéroport Charles de Gaulle à la 32ème place dans la liste des meilleurs aéroports du monde. D’après vous, la logique de rentabilité qui préside davantage aux entreprises entièrement privées assurera-t-elle une amélioration de la qualité de service pour les compagnies aériennes et les voyageurs ?
En toute logique la privatisation devrait conduire à améliorer ce résultat qui n’est vraiment pas satisfaisant. La mauvaise performance actuelle est due en partie à la taille de l’aéroport de Roissy. Il est plus difficile de gérer plusieurs dizaines de millions de passagers par an que d’en gérer 8 ou 9 comme à Lyon Saint-Exupéry. Il faut ajouter que certains bâtiments de Roissy n’ont pas été conçus pour que la circulation des passagers se fasse de façon optimale. L’architecte qui a conçu le plan général des aérogares 2A à 2D a pensé aux belles courbes qui caractérisent cet ensemble. Mais le rétrécissement et parfois les changements niveaux entre les aérogares compliquent les cheminements. Et que dire des temps d’attente pour les contrôles de sécurité et d’identité. La gestion publique n’a pas fait la démonstration de sa grande efficacité. Que l’on songe aux fonds engloutis il y a quelques années dans un transport par câble [le « Roissyphérique », NDLR] qui n’a finalement jamais vu le jour. Et n’oublions pas qu’une aérogare toute neuve s’est brutalement effondrée il y a quelques années, tuant plusieurs passagers. Que n’aurait-on dit à l’époque si ADP avait été une structure privée ?
Face à cette situation il est clair que les nouveaux actionnaires, on parle avec insistance de Vinci, vont d’abord chercher à améliorer les choses. Car la rentabilité qu’ils cherchent est à long terme et elle dépendra de la qualité du service. Débarrassé de son métier d’actionnaire, l’Etat pourra se montrer plus exigeant avec l’opérateur.
C’est une illustration supplémentaire du fait que très souvent il est préférable de faire-faire que de faire. Avec un sous-traitant, un contrat bien rédigé permet d’obtenir de meilleurs résultats que si les choses étaient faites en interne. C’est le principe de l’externalisation des tâches. C’est une pratique très répandue aujourd’hui, y compris pour des missions de service public comme la construction et la gestion de prisons, d’hôpitaux ou d’infrastructures de transport (autoroutes à péage, LGV Tours-Bordeaux…). Même si des échecs peuvent exister parfois dans ces partenariats public-privé, les résultats sont le plus souvent probants. Mais cela suppose que l’Etat se dote des moyens nécessaires pour contrôler ce que fait l’opérateur privé et qu’il ne soit pas seulement intéressé à la hausse du chiffre d’affaires car cela lui rapporte des recettes fiscales supplémentaires.
Le fait qu’un gestionnaire d’aéroport cherche à améliorer sa rentabilité n’est pas une mauvaise chose du point de vue de l’intérêt général. Mais cela suppose que celui qui est en charge de l’intérêt général ne se comporte plus comme un actionnaire. La privatisation va réduire le rôle de l’APE et devrait en contrepartie renforcer le rôle du ministère de l’écologie ou de la DGAC. Faut-il s’en inquiéter ?
Yves Crozet est un économiste français, spécialiste de l’économie des transports. Il est professeur à Sciences Po Lyon et à l'Université Lyon II et ex-président du laboratoire d’économie des transports.